Развитие финансового контроля и его эффективность в РФ

Правильная оценка результатов деятельности контрольных органов связана с выявлением и учетом таких показателей, которые характеризуют затраты, связанные с осуществлением контроля. Они включают число проверяющих и число работников проверяемого органа, которые готовят необходимые материалы, затраченное теми и другими время, полноту предоставленных сведений, общее число участников проверки и т. д.

Изучение подобных показателей позволяет устанавливать соразмерность произведенных затрат и реальных результатов контроля. В ряде случаев сопоставление затрат и достигнутых результатов показывает, что контроль проводился наспех или, наоборот, было затрачено много времени, привлечено значительное число людей, а результаты оказались ничтожными. Практика показывает, что при правильной организации затраты на финансовый контроль обычно являются относительно небольшими.

Выявление и разработка показателей эффективности финансового контроля, их систематизация, установление взаимосвязи и взаимозависимости между различными показателями контроля и его результатами - непростая задача. Для ее решения необходима целенаправленная методическая работа.

При всей сложности выделения критериев эффективности финансового контроля в общей эффективности управленческой деятельности их определение все-таки возможно при использовании следующих методических подходов.

Во-первых, мы должны четко установить структуру эффективности финансового контроля. Она, по нашему мнению, состоит из двух частей: во-первых, это макроэффективность государственного финансового контроля и, во-вторых, промежуточная эффективность деятельности органа государственного финансового контроля.

Макроэффективность - это сумма эффектов, полученных от проведения финансового контроля, которые можно классифицировать следующим образом:

- социальный эффект;

- организационный эффект;

-  экономический эффект.

Социальный эффект финансового контроля проявляется в том, что по его результатам применяются меры к лицам, допустившим нарушение финансового законодательства, включая их увольнение и привлечение к уголовной ответственности. В результате финансового контроля, таким образом, улучшается социальная структура коллективов, руководящие должности занимают более квалифицированные, ответственные люди.

Таким образом, в обществе  в целом создается большое доверие к власти, поскольку оно (общество) видит действенность власти, а это является одной из основ социальной стабильности  в государстве.

 Кроме того, финансовый контроль за исполнением бюджета не позволяет  отвлекать средства, предусмотренные на социальные программы, на другие цели, что обеспечивает развитие таких социальных институтов, как образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, пенсионное обеспечение и др.

Организационный эффект заключается в том, что по итогам контрольных мероприятий, проводимых, в частности, Счетной палатой, предлагаются и реализуются меры по улучшению структуры  исполнительной федеральной власти, в результате  повышается управляемость в государстве, сокращаются излишние звенья или создаются новые, необходимые  для  экономики, повышается оперативность управления.

Экономический эффект достигается в результате улучшения деятельности органов исполнительной федеральной власти в части экономии бюджетных  и внебюджетных средств, повышения рентабельности производства,  снижения себестоимости продукции и  т.д.

Промежуточная эффективность деятельности органа государственного финансового контроля - это соотношение экономических результатов исполнения представлений и предписаний (возврат средств в федеральный  бюджет, включая штрафные санкции; возврат средств на бюджетные счета предприятий и т.д.) и затрат на содержание органа государственного финансового контроля.

Количественная оценка макроэкономической эффективности финансового контроля может быть определена по следующей формуле:  Э эф. =   Э с. + Э о. + Э э.,

                                                                                                         З.

где Э эф. - Экономическая эффективность;   Э с. - денежное выражение социального эффекта;  Э о. - денежное выражение организационного эффекта;   Э э. - денежное выражение экономического эффекта;  З. - затраты на содержание органа финансового контроля.

Как видно из формулы, не все показатели и не всегда можно оценить количественно и в денежной форме,  поэтому в практической деятельности наиболее приемлем упрощенный расчет экономической эффективности: Э эф. =  Э б.+ Э с.,

                                                                                       З.

где Э б. - Средства, возвращенные на бюджетные счета и в федеральный бюджет;  Э с. - средства, полученные в результате улучшения деятельности объекта контроля.

Промежуточная эффективность деятельности органа государственного финансового контроля  рассчитывается по формуле:  Э эф. =  Э б.

                                                                                   З.

Расчет экономической эффективности финансового контроля по Счетной палате составляет в среднем 6-8 рублей на рубль затрат. Но это без учета всех названных эффектов. Экспертная оценка этих эффектов позволяет сделать вывод, что при их учете эффективность финансового контроля будет на порядок выше.

Для повышения эффективности финансового контроля необходимо, во-первых, повышать качество работы инспекторского состава, который должен выявлять максимально возможное количество нарушений, во-вторых, снижать себестоимость контрольной работы.

Следует отметить, что в этой работе могут быть и определенные ограничения, которые заключаются в следующем: объем выявленных нарушений может  снижаться по мере  повышения результативности контроля, а сокращение себестоимости контрольной работы ограничивается  необходимым уровнем ее качества. В идеале финансовый контроль должен привести к уменьшению нарушений, т. е. в перспективе он должен иметь характер профилактический, но это, конечно, в идеале.

Основываясь на изложенных выше теоретических положениях, сформулируем критерии и показатели эффективности деятельности Счетной палаты.

Критерии, как было сказано выше, это:

- результативность;

- действенность;

- экономичность.

Каждый из названных критериев может быть оценен количественно, и это весьма важно для оценки как эффективности работы Счетной палаты в целом, так и ее отдельных подразделений. В этой связи предлагаются следующие критериальные показатели эффективности финансового контроля.

Критерий результативности включает показатели:

- выявленный объем средств, использованных с нарушениями законодательства;

-  выявленный объем неэффективно использованных средств;

-  выявленный объем средств, использованных не по целевому назначению;

-  количество подготовленных представлений и предписаний.

Критерий действенности включает показатели:

-  количество исполненных представлений и предписаний;

-  объем средств, возвращенных в федеральный  бюджет и на бюджетные счета организаций;

- количество структурных преобразований в экономике, министерствах, ведомствах и на предприятиях, осуществленных по представлениям Счетной палаты;

- увеличение доходной части бюджета или экономии его расходной части, полученные по представлениям Счетной палаты;

- количество поправок в действующее законодательство;

- количество постановлений Правительства Российской Федерации, принятых по представлениям Счетной палаты;

- количество решений (приказы, распоряжения, нормативные акты), принятых по представлениям Счетной палаты;

- количество уголовных дел, открытых по представлениям Счетной палаты.

Критерий экономичности включает в себя показатели:

-  объем средств, затраченных на осуществление финансового контроля;

- объем средств, затраченных проверяемым субъектом контроля на подготовку материалов для проверяющих;

- уровень экономичности - отношение полученного экономического эффекта от реализации представлений Счетной палаты к затратам на содержание Счетной палаты.

Кроме названных критериев и их показателей, определяющих собственно эффективность финансового контроля как действия, целесообразно использовать еще два критерия, оценивающих деятельность Счетной палаты как контрольного органа.

Такими критериями являются:

критерий интенсивности деятельности, включающий показатели:

- количество контрольных мероприятий (на одного инспектора, инспекцию, аудиторское направление, Счетную палату);

-  объем проверенных средств (одним инспектором, инспекцией, аудиторским направлением, Счетной палатой);

- количество проверенных объектов (одним инспектором, инспекцией, аудиторским направлением, Счетной палатой).

Критерий динамичности деятельности, включающий показатели:

- уровень результативности контрольных мероприятий: отношение количества представлений (предписаний) к количеству контрольных мероприятий;

- уровень эффективности контрольного мероприятия: отношение объема средств, использованных с нарушением действующего законодательства, к общему объему проверенных средств;

- уровень жесткости контроля: отношение объема штрафных санкций к объему средств, использованных не по целевому назначению;

- уровень действенности представлений (предписаний): отношение количества исполненных представлений (предписаний) к общему количеству направленных представлений (предписаний);

- уровень эффективности представлений (предписаний): отношение объема средств, возвращенных в бюджет и на бюджетные счета, к общему объему средств, использованных не по целевому назначению; отношение количества принятых поправок, постановлений, нормативных актов к количеству направленных предложений по поправкам к законам, постановлениям, нормативным актам;

- уровень макроэффективности контрольной деятельности: отношение дополнительных поступлений в бюджет (экономии) бюджетных средств к затратам на содержание  Счетной палаты (контрольных служб).

В экспертно-аналитической деятельности также целесообразно определение критериев и показателей эффективности. Такими критериями и показателями будут:

критерий результативности, включающий показатели:

- количество принятых экспертиз (Государственной Думой, Правительством Российской Федерации);

- количество принятых аналитических материалов;

- количество инициативных материалов.

Критерий действенности, включающий показатели:

- количество организационных и структурных преобразований в экономике, отраслях, министерствах и ведомствах;

- увеличение объемов доходной части бюджета (экономия расходной части), экономия материальных, трудовых, природных ресурсов.

Критерий экономичности целесообразно определять отношением эффекта, полученного от реализации экспертно-аналитической деятельности, к затратам на содержание экспертно-аналитических подразделений.

Критерий интенсивности деятельности включает показатели:

- количество проведенных экспертиз (сотрудником, подразделением, Счетной палатой);

- уровень результативности экспертно-аналитической работы: отношение принятых экспертиз, аналитических материалов к общему их количеству;

- уровень эффективности экспертно-аналитической деятельности: отношение экономических результатов, полученных от экспертно-аналитической деятельности, к затратам на содержание Счетной палаты (экспертно-аналитических служб).

Таким образом, предлагаемые методические основы определения эффективности государственного финансового контроля позволяют оценить эффективность финансового контроля, как управленческого действия (функции), так и деятельности органа финансового контроля. Кроме того, они дают возможность сквозной оценки, т. е. приемлемы на различных уровнях управления органа финансового контроля (от инспектора до Счетной палаты в целом), а также количественно определимы, что позволяет оценивать деятельность органа финансового контроля в динамике.

Еще одной методической проблемой оценки эффективности финансового контроля является оценка эффективности использования бюджетных средств  и деятельности подконтрольных субъектов - министерств, ведомств, организаций. В этой сфере достаточно большой спектр критериев и показателей, требующих специального рассмотрения и большой методической работы.

Эффективность работы органа финансового контроля зависит, в первую очередь, от эффективности работы инспекторского состава, поэтому рассмотрим некоторые методические аспекты оценки эффективности работы инспекторов.

Для оценки эффективности работы инспекторского состава может быть использована следующая методика. Определяются  показатели, используемые при расчетах, которые должны охватывать основные результаты деятельности инспекторского состава. Это будут следующие показатели:  

 - объем проверенных средств (Оп.);

-  количество проведенных контрольных мероприятий (Кк.);

- объем нецелевого использования средств федерального бюджета, выявленный при проведении контрольного мероприятия, и сумма начисленных штрафных санкций (Он.);

- количество представлений, подготовленных по итогам контрольных мероприятий (Кп.);

- объем средств, возвращенных в федеральный бюджет по итогам контрольных мероприятий (Осф.).

Расчет коэффициентов эффективности работы инспектора:

- коэффициент интенсивности работы инспектора (КИК): КИК = Кк. / Кф., где Кф. - количество контрольных мероприятий, проведенных в целом по структурному подразделению (инспекции);

- коэффициент результативности контроля (КР): КР = Он. / Оп.;

- коэффициент реализуемости контроля (КРК): КРК = Кп. / Кк.;

- коэффициент действенности контроля (КДК): КДК =  Осф. / Он.;

- коэффициент окупаемости работы (КОР): КОР = Осф. / Озс., где Озс. - объем затраченных средств на содержание инспектора.

Предлагаемые методические подходы могут использоваться для количественной оценки эффективности работы инспекторов, инспекций, аудиторских направлений, а также для стимулирования как отдельных инспекторов, так и инспекций.

По нашему мнению, осмысление и использование предлагаемых теоретических и методических подходов к оценке эффективности государственного финансового контроля позволит существенно повысить ответственность за результативность контроля и поднять на новую ступень эффективность деятельности Счетной палаты.

Аудитор Счетной палаты                                             

Российской Федерации                                              С. П. ОПЕНЫШЕВ

Начальник инспекции                                         В. А. ЖУКОВ

МИНФИН СОГЛАСИЛСЯ СНИЗИТЬ НАЛОГИ В 2004 ГОДУ

• Елена КОРОП